ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ
E Ι Σ Η Γ Η Σ Η
Βασίλη Η. Κατσαφάδου
Δικηγόρου στον Αρειο Πάγο
Στο 9ο Πανελλήνιο Συνέδριο της Ενωσης Ποινικολόγων
και Μαχομένων Δικηγορων στο Δημοτικό Θέατρο Πειραιά
(22 και 23/9/2021)
Η σύνδεση της αναθεωρητικής πρωτοβουλίας με την υπέρβαση των παθογενειών που χαρακτηρίζουν το σύστημα διακυβέρνησης στη χώρα μας, είναι το στοίχημα της επόμενης συνταγματικής αναθεώρησης. Στοίχημα που, εφόσον κερδηθεί, μπορεί να συμβάλει καθοριστικά στην υπέρβαση κατά το δυνατόν της πολυεπίπεδης κρίσης, που βιώνουμε σήμερα. Η προβληματική συνεπώς για μια νέα θεσμική αρχιτεκτονική που θα εγκαθιδρύει ένα πιο ισορροπημένο σύστημα διακυβέρνησης, ως εργαλείο για τη συνολική ανάκαμψη της χώρας, καθιστά εκ νέου επίκαιρες τις θεωρίες περί θεσμικών αντιβάρων ( checks and balances) ως λύση στα γενικευμένα αδιέξοδα ενός πολιτικού συστήματος σε βαθιά κρίση τόσο νομιμοποίησης όσο και αποτελεσματικής λειτουργίας σε συνθήκες κρίσης.
Η θεωρία των θεσμικών αντιβάρων γεννήθηκε στις αρχές του 18ου αιώνα, απηχώντας το συνταγματικό ιδεώδες της νεωτερικότητας, το οποίο συνοψιζόταν στην αναζήτηση μιας μορφής διακυβέρνησης που δεν θα εξαρτάτο από τις διακυμάνσεις ή την ασταθή ισορροπία του κοινωνικο-πολιτικού συσχετισμού δυνάμεων, αλλά αντιθέτως θα εξασφάλιζε την «αιώνια» διευθέτηση και αυτορρύθμισή της προς όφελος της πολιτικής σταθερότητας και της πολιτικής ελευθερίας.
Στη σύγχρονη ελληνική πολιτική ιστορία, χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα του πρώτου μεταπολιτευτικού Συντάγματος του 1975. Οι εξισορροπητικές εξουσίες του Προέδρου που προέβλεψε το συνταγματικό κείμενο ποτέ δεν έπεισαν ως αντιστάθμισμα του Πρωθυπουργού ή ως δικλίδες ασφαλείας του Πολιτεύματος, αλλά λογίσθηκαν εξ αρχής, από το μεγαλύτερο μέρος της θεωρίας, ως «υπερεξουσίες» που νοθεύουν τη δημοκρατική διακυβέρνηση και έπρεπε να εκριζωθούν με την πρώτη ευκαιρία, όπερ και εγένετο με την αναθεώρηση του 1986. Αυτή η δυσπιστία, παρότι κορυφώνεται το 1986, υποχωρεί στη συνέχεια σταδιακά στην ελληνική συνταγματική θεωρία και πράξη.
Η προβληματική για την αναζήτηση θεσμικών ισορροπιών μέσα από την κάμψη της αρχής της πλειοψηφίας αναζωπυρώνεται σε μεγάλο βαθμό με την ευκαιρία της συνταγματικής αναθεώρησης του 2001. Διατυπώνεται μάλιστα στις θεωρητικές επεξεργασίες του εμπνευστή της μια νέα συνταγματική αρχή, η «αρχή της συναίνεσης», που συνδέεται με την εμφάνιση της «μετα-αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας» και τη δημιουργία “μετα-πλειοψηφικών εγγυήσεων”. Αυτές οι “εγγυήσεις”, χωρίς να κατονομάζονται ρητά ως αντίβαρα, αποτυπώνονται στην υποχρεωτική διαμόρφωση πολιτικών συναινέσεων με την απαίτηση αυξημένων πλειοψηφιών για τη συγκρότηση ορισμένων οργάνων (π.χ. 4/5 των μελών της διάσκεψης των προέδρων για την ανάδειξη των μελών των ανεξάρτητων αρχών ή 2/3 των βουλευτών για την άμεση εφαρμογή ενός νέου εκλογικού συστήματος). Με τη συγκρότηση τέτοιων αυξημένων πλειοψηφιών, ενισχύεται “η νομιμοποιητική βάση μιας σειράς οργάνων και αποφάσεων, των οποίων η σημασία υπερβαίνει τις απλές πλειοψηφίες της κλασικής κομματικής αντιπροσώπευσης”. Εδώ το αντίβαρο ή ο μηχανισμός εξισορρόπησης έγκειται στην υποχρέωση δύο ή περισσότερων παικτών να συμφωνήσουν προηγουμένως μεταξύ τους αν θελήσουν να δράσουν από κοινού σε μια συγκεκριμένη κατεύθυνση.
Η ανάγκη εξισορρόπησης των λειτουργιών του συστήματος διακυβέρνησης στη χώρα μας μέσα από τη θέσπιση αντιβάρων στην κυβερνητική πλειοψηφία αντιμετωπίζεται σήμερα περίπου ως κοινός τόπος στην ελληνική συνταγματική ή πολιτειολογική σκέψη και εξ αυτού του λόγου ως κύριο διακύβευμα κάθε νέας απόπειρας συνταγματικής αναθεώρησης. Η ομοφωνία αυτή της επιστημονικής ικανότητας τα τελευταία χρόνια απηχεί κατά βάση το γενικότερο αίτημα να θεραπευτούν οι θεσμικές αδυναμίες της αρχιτεκτονικής που θέσπισε τόσο το Σύνταγμα του 1975 όσο και ο αναθεωρητικός νομοθέτης του 1986.
Η κεντρική επιλογή της αναθεώρησης του 1986 ήταν η αντίθεση στα αντίβαρα του Προέδρου της Δημοκρατίας, ως εγχείρημα απάλειψης των “υπερεξουσιών” και ενίσχυσης της πολιτικής λειτουργίας της Κυβέρνησης, απαλλαγμένης πια από το άγχος της «διπλής εξάρτησής» της, όπως συμβαίνει στα ημι-προεδρικά συστήματα. Ο αναθεωρητικός νομοθέτης του 1986 είχε την πεποίθηση ότι με τον τρόπο αυτό αποκαθιστούσε το πραγματικό νόημα του κοινοβουλευτισμού, εδραιώνοντας το κοινοβουλευτικό θεμέλιο της εξουσίας έναντι κάθε υπονομευτικού αντιβάρου από την πλευρά μη νομιμοποιημένων δημοκρατικά οργάνων, όπως ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας. Δεν είναι τυχαίο ότι σε αντίθεση με τον αποσταθεροποιητικό ρόλο του Προέδρου, προβάλλονται με ιδιαίτερα θετικό πρόσημο οι πολιτικές λειτουργίες των κομμάτων ως κυρίαρχου παράγοντα στο σύστημα του σύγχρονου κοινοβουλευτισμού και ως βάσης διαμόρφωσης των κυβερνητικών πλειοψηφιών (Πεπονής).
Η ανάγκη για εισαγωγή συναινετικών πρακτικών στο σύστημα διακυβέρνησης αναγνωρίζεται ως αδήριτη ιδίως μετά την αναθεώρηση του 2001, καθιστώντας διαρκώς επίκαιρη στο δημόσιο και επιστημονικό λόγο τη συζήτηση για τα αντίβαρα που μπορούν να μετριάσουν τις αρνητικές όψεις του πρωθυπουργοκεντρισμού.
Από το 2010 και μετά, στο νέο πλαίσιο λειτουργίας του πολιτικού συστήματος που προκάλεσε η κατάρρευση των παραδοσιακών σταθερών του δικομματισμού ως απόρροια της οικονομικής κρίσης, τα “χαμηλά” ποσοστά του πρώτου κόμματος (με κριτήριο τα αρχικά αριθμητικά δεδομένα της μεταπολίτευσης) οδηγούν στην ανάγκη σύμπηξης κυβερνητικών συνεργασιών μεταξύ περισσοτέρων κομμάτων, χωρίς να χρειάζεται καν η αλλαγή επί το αναλογικότερο του σημερινού εκλογικού συστήματος «υπερενισχυμένης αναλογικής». Έτσι από το 2012 και μετά έχουμε κατά βάση κυβερνήσεις συνασπισμού των οποίων οι συνιστώσες αθροιστικά δεν υπερβαίνουν το 40 με 43% των προτιμήσεων του εκλογικού σώματος. Χωρίς να αναφερθούμε στις ποιοτικές προδιαγραφές αυτών των μετα-μνημονιακών κυβερνητικών συνεργασιών, που σίγουρα δεν αποτυπώνουν μια «γνήσια κουλτούρα πολιτικών συναινέσεων» ούτε μια ουσιαστική μετάβαση προς την «ώριμη δημοκρατία της συναίνεσης», είναι υποστηρίξιμη η ιδέα ότι σταδιακά αναδύεται ένα νέο παράδειγμα πολιτικής λειτουργίας στα ερείπια του μεταπολιτευτικού δικομματισμού με ισχυρή τόνωση των συναινετικών προδιαγραφών.
Έτσι, την ίδια στιγμή που η αντιπαράθεση Κυβέρνησης-Αντιπολίτευσης εκτρέπεται συχνά σε απρέπειες και προσωπικές προσβολές, ωριμάζει η ιδέα στην κοινωνία για συναινετική λειτουργία των κομμάτων εν όψει του κοινού στόχου της ανάκαμψης της χώρας μέσα από την αναδιάταξη και επανεκκίνηση του πολιτικού της συστήματος.
Το αίτημα για συναινετική δημοκρατία μέσω αντιβάρων εκφράζεται συχνά με τη διατύπωση είτε ριζικών είτε βελτιωτικών προτάσεων σχετικά με την αναβάθμιση των εξουσιών του Προέδρου της Δημοκρατίας, προκειμένου να εξισορροπηθούν εκείνες του Πρωθυπουργού και της κυβερνητικής πλειοψηφίας. Η ενίσχυση του ρόλου του ΠτΔ προτείνεται με δύο κυρίως εκδοχές. Μία ριζική, που αποσκοπεί στην ανάδειξη του ΠτΔ ως νέου διακριτού πόλου της εκτελεστικής εξουσίας, καθώς και ευθεία αναγωγή των εξουσιών του στη δημοκρατική αρχή λόγω της ανάδειξής του με άμεση εκλογή από το λαό, και μία ήπια ή βελτιωτική, που προτείνει απλώς την ανάθεση στον ΠτΔ μιας σειράς αρμοδιοτήτων που ενισχύουν το ρόλο του ως «ρυθμιστή» του πολιτεύματος (π.χ. συμμετοχή στην ανάδειξη της ηγεσίας της δικαιοσύνης και των ανεξάρτητων αρχών, δυνατότητα σύγκλησης του συμβουλίου των πολιτικών αρχηγών), χωρίς όμως να του αναγνωρίζεται ενεργότερος πολιτικός ρόλος και χωρίς να εκλέγεται από το λαό. Υποστηρίζεται από τους θιασώτες της ήπιας ενίσχυσης των αρμοδιοτήτων του ΠτΔ ότι η άμεση εκλογή σε συνδυασμό με την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του ΠτΔ και τη θέσπιση απλής αναλογικής «μεταβάλλει ουσιωδώς τη μορφή του κοινοβουλευτικού συστήματος, όπως αυτό διαμορφώθηκε με τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986», καθώς εγκαθιστά μια «μάλλον ασθενή Κυβέρνηση, έναν αποδυναμωμένο Πρωθυπουργό και έναν πολύ ισχυρό Πρόεδρο.
Όποια άποψη κι αν υιοθετήσει κανείς σε σχέση με την ερμηνεία των όρων «βάση και μορφή του Πολιτεύματος» που διατυπώνονται στο άρθρο 110 του Συντάγματος για να προδιαγράψουν τα ουσιαστικά όρια της συνταγματικής αναθεώρησης, είναι βέβαιο ότι δύσκολα μπορεί να νομιμοποιηθεί στο πλαίσιο της παρούσας συγκυρίας και του δεδομένου κοινωνικο-πολιτικού συσχετισμού η εισαγωγή στοιχείων ημιπροεδρικής δημοκρατίας. Σε καμία περίπτωση, όμως, δεν αρκεί η άμεση εκλογή του Προέδρου ή η εξισορροπητική λειτουργία του σε σχέση με την κοινοβουλευτική πλειοψηφία για να χαρακτηριστεί ένα πολίτευμα ως ημι-προεδρικό, παρά μόνον όταν η ενίσχυση αυτή φτάνει να ισοδυναμεί με πλήρη «αποκατάσταση» των αρμοδιοτήτων που αφαιρέθηκαν από τον ΠτΔ με την αναθεώρηση του 1986. Με άλλα λόγια, η άμεση εκλογή σε συνδυασμό με τις αρμοδιότητες του Σ1975 λογίζεται ως «αλλοίωση της μορφής του πολιτεύματος», ενώ η εκλογή από το λαό χωρίς «αποκατάσταση» αρμοδιοτήτων δεν προσκρούει στα ουσιαστικά όρια της συνταγματικής αναθεώρησης. Συνεπώς, η μόνη θεμιτή λύση για να μη θεωρηθεί η Βουλή ως ουσία «συντακτική» είναι να αναγνωρίσει σε έναν άμεσα εκλεγόμενο ΠτΔ «ήπια ρυθμιστικά αντίβαρα της εξουσίας», που δεν συνεπάγονται δηλαδή δραστικούς περιορισμούς της εξουσίας της κυβέρνησης, όπως π.χ. η παύση της κυβέρνησης ή η διάλυση της Βουλής.
Σημαντικά ζητήματα, επίσης, που έχουν τεθεί ήδη στο σχετικό διάλογο για τη συνταγματική αναθεώρηση και αφορούν θεσμικές αλλαγές στο πολιτικό σύστημα, είναι
-ο δραστικός περιορισμός των προνομίων που ισχύουν για το πολιτικό σύστημα, ιδίως όσον αφορά τις διαδικασίες ποινικού ελέγχου των πολιτικών προσώπων,
-η αποσύνδεση της εκλογής του ΠτΔ από το ενδεχόμενο διάλυσης της Βουλής όπως αυτό ισχύει σήμερα,
-η διευκόλυνση της ολοκλήρωσης του κοινοβουλευτικού κύκλου,
-η καθιέρωση ασυμβίβαστου μεταξύ της ιδιότητας του Υπουργού και του βουλευτή,
-η θέσπιση ορίου θητειών στους βουλευτές,
-η ουσιαστική αναβάθμιση του ρόλου του κοινοβουλίου και της νομοθετικής διαδικασίας,
-η ενίσχυση του θεσμού των δημοψηφισμάτων,
-η συνταγματική πρόβλεψη για εσωκομματική δημοκρατία και διαφάνεια στη διαχείριση των οικονομικών των κομμάτων,
-η ενίσχυση αποκεντρωμένων δομών και η αντιμετώπιση της γραφειοκρατίας,
-η θέσπιση αξιοκρατικών και αδιάβλητων διαδικασιών για οποιαδήποτε αμοιβόμενη από τον κρατικό κορβανά θέση, κ.α.
